पछिल्ला केही वर्षहरूका सञ्चारमाध्यमहरूलाई नियाल्ने हो भने नेपाल सरकारका हरेकजसो मन्त्री र प्रधानमन्त्रीले समेत निजीक्षेत्रको विकास, उद्यमशीलता, व्यवसायीकरण र लगानीलाई आफ्नो भाषणमा यथोचित स्थान दिने गरेको पाइन्छ । यसले विस्तारै राजनीतिक नीतिनिर्माणको तहमा आर्थिक एजेन्डाले प्रवेश पाउँदै गरेको र राजनीतिक चिन्तनमा आर्थिक चिन्तनले आफ्नो स्थान खोज्दै गरेको प्रतीत हुन्छ । तर, राजनीतिक नेतृत्वले आर्थिक विकासको आवश्यकता महसूस गरे पनि त्यसमा अन्तर्निहित विषयवस्तु र देखिएका समस्याहरूलाई पर्गेल्न नसकेको देखिन्छ ।
सेवाग्राहीको काम नगरेमा वा ढिलासुस्ती गरेमा कुनै कर्मचारीले दण्डित हुनु पर्दैन । कार्यसम्पादन मूल्यांकनमा यसको खासै भूमिका हुने गरेको छैन ।
किन कानून कार्यान्वयन हुँदैन ?
आर्थिक विकासका एजेन्डाहरूलाई अगाडि बढाउन समयोचित नियमकानून र त्यसलाई कार्यान्वयन गर्ने इमानदारी आवश्यक पर्छ । निजीक्षेत्र नै आर्थिक विकासको मियो हो भन्ने बुझ्दाबुझ्दै पनि निजीक्षेत्रलाई नीति नियम निर्माणमा प्रभावकारी रूपमा संलग्न गराएको पाइँदैन । कर्मचारीहरूले कानून बनाउने र संसद्ले त्यसमा खासै छलफल नगरी पारित गर्ने परम्परामा सुधार हुन सकेको छैन । राजनीतिक व्यवस्थामा परिवर्तन आए पनि कर्मचारीतन्त्रको सोच र कार्य पद्धतिमा खासै परिवर्तन हुन सकेको छैन ।
कानून छिटो फेरिँदाको समस्या
औद्योगिक विकासविना आर्थिक विकासको कल्पना गर्न सकिँदैन । नेपालको कानूनले अधिकांश उद्यमलाई उद्योग हो भनी परिभाषा गरेको छ । चाहे त्यो उत्पादनमूलक उद्योग होस् वा सेवामूलक व्यवसाय होस् वा कृषिजन्य व्यवसाय होस् वा ऊर्जा, नेपाल कानूनबमोजिम ती सबै उद्योग नै हुन् । देशमा बहुदलीय व्यवस्था आएपछि त्यस अघिको औद्योगिक व्यवसाय ऐनलाई खारेज गरी २०४९ सालमा नयाँ औद्योगिक व्यवसाय ऐन ल्याइयो । त्यसपछि उक्त ऐन खारेज गरी २०७३ सालमा नयाँ औद्योगिक व्यवसाय ऐन ल्याइयो । हाल त्यसलाई पनि खारेज गरी औद्योगिक व्यवसाय ऐन, २०७६ लागू भएको छ । २०७३ सालको औद्योगिक व्यवसाय ऐनले राम्ररी काम गर्न शुरू नगरी फेरि अर्को औद्योगिक व्यवसाय ऐनको तर्जुमा गरिएको छ । तर, पूरानो कानून खारेज गरी नयाँ कानून ल्याएको ३ वर्ष पनि पूरा नहुँदै फेरि किन अर्को नयाँ कानून ल्याउनुपर्यो भन्ने सन्तोषजनक उत्तर कसैसँग छैन ।
विधायन निर्माणको नियमले निरन्तर कानून परिवर्तन हुने कुरालाई राम्रो अभ्यास हो भन्दैन । धेरै हदसम्म कानून आफैमा राम्रो वा नराम्रो हुँदैन । कानूनको राम्रो र नराम्रो पक्ष भनेको यसको कार्यान्वयन हो, कानूनको व्याख्या हो । असल नियतले गरिएको कानूनको व्याख्या र त्यसअनुसारको कार्यान्वयनले कानून खासै राम्रो नभए पनि परिणाम राम्रो दिन्छ भने सकारात्मक सोच विनाको कानूनको प्रयोगले जतिसुकै सुन्दर कानून भए पनि परिणाम भने कुरूप नै हुन्छ । ऐनलाई सजीव र गतिशील बनाउने नियमले हो । नियमलाई कार्यान्वयन गर्न सहयोग पुर्याउने निर्देशिका, परिपत्र तथा सूचनाहरूले हो । हरेक प्रश्नको उत्तर ऐनमै खोज्ने प्रवृत्तिले निरन्तर नयाँ कानून खोज्छ र यो अन्त्यहीन प्रक्रियाले स्थिरता हराएर जान्छ । अस्थिर कानून अस्थिर राज्य व्यवस्थाको परिचायक हो । अस्थिर राज्य व्यवस्थाले विश्वसनीयता गुमाउँछ ।
कानून कार्यान्वयन र नियत
कानून निर्माणमा कर्मचारीतन्त्रले आफ्नो सजिलो मात्रै हेर्ने गरेको पाइन्छ । व्यवसायीले असल नियतले काम गर्दैनन्, कानूनले दिएका सुविधाहरूको दुरुपयोग गर्छन्, प्रशासन व्यवस्थापन गर्न गाह्रो हुन्छ भन्ने जस्ता सोच लिएर गरिएको कानूनको निर्माणले समग्र कानूननै एकांकी र अव्यावहारिक हुन पुग्छ । कानूनले सहजीकरण गर्ने हो, नियन्त्रण गर्ने होइन । असल नियतले कानूनको निर्माण गर्नुपर्छ र त्यसअनुसार कार्यान्वयन गर्नुपर्छ । व्यवसायीहरू खराब हुन्छन्, यिनीहरूलाई नियन्त्रण गर्नुपर्छ भन्ने सोचको साथ गरिएको कानूनको निर्माणले व्यवसायलाई सहजीकरण गर्दैन, नियन्त्रण गर्छ ।
समग्र कर्मचारीतन्त्र व्यवसाय मैत्री नभएसम्म जस्तो कानून ल्याए पनि सफल कार्यान्वयन हुन सक्दैन । व्यवसायीको पक्षमा कानूनको उदार व्याख्या र कार्यान्वयन हुुनुपर्छ । यसको अर्थ कानूनलाई अनदेखा गर्नुपर्छ भन्ने होइन । भइरहेको कानूननै पालना गर्ने र गराउने हो । तर, कानूनले स्पष्ट रोक नलगाएको अवस्थामा उदार व्याख्या गर्दा व्यवसाय र व्यवसायीलाई फाइदा पुग्ने रहेछ र त्यसबाट सरकारलाई पनि नोक्सानी हुने रहेनछ भने उदार व्याख्या गर्नुपर्छ, बाटो खोल्नुपर्छ भन्ने हो । सम्बद्ध फाइलमा निर्णय गर्ने अधिकारीले निर्णय गर्दा बाटो खोल्न सक्छ । निर्णय गर्ने अधिकारीले खोल्न नसक्ने भए मन्त्रालयस्तरमा वा मन्त्रिपरिषद्बाट नीतिगत निर्णय गरी खुलाउन सकिन्छ । त्यो पनि गर्न नसक्ने भए नियम बनाउन वा नियममा संशोधन गर्न सकिन्छ र त्यो पनि गर्न नसक्ने अवस्थामा मात्र ऐनलाई चलाउने हो ।
व्यवसाय वा व्यवसायी असफल हुन् भन्ने त कर्मचारीको पनि सोच हुँदैन । तर, आफ्नो सानो सजिलोका लागि व्यवसायीको ठूलो दुःखमा आँखा चिम्लिने प्रवृत्ति समस्याको जड हो ।
कानूनलाई कार्यान्वयनयोग्य कसरी बनाउने ?
औद्योगिक व्यवसाय ऐनमात्र होइन, कम्पनी ऐन, बैंक तथा वित्तीय संस्थासम्बन्धी कानून, राजस्वसम्बन्धी कानूनमा पनि यस्तै भएको छ । विगतका राजस्वसम्बन्धी कानूनमा व्यापक परिवर्तन भई आयकर ऐन, २०५८, मूल्य अभिवृद्धि कर ऐन, २०५३, अन्तःशुल्क ऐन, २०५८, भन्सार ऐन, २०६४ आदि लागू भए । आयकर ऐन लागू हुँदा यसमा रहेका भाषिक क्लिष्टता र नेपाली राजस्व प्रशासन तथा निजीक्षेत्रले नचिनेका, नजानेका थुप्रै नयाँ अवधारणायुक्त व्यवस्थाहरू र नौला शब्दावलीलाई भित्र्याइँदा थुप्रै वर्षसम्म कार्यान्वयनमा समस्या देखिइरह्यो । कतिपय व्यवस्थाहरू किन उक्त ऐनमा राखिए भन्ने कुराको ज्ञान उक्त ऐनको निर्माणमा संलग्न थुप्रै व्यक्तिहरू बेखबर रहे । संसद्बाट एउटा पनि संशोधन प्रस्ताव पेश नभई छलफलविना पारित भएको कुराले हाम्रो व्यवस्थापिका र विधायकहरूको स्तर देखाउँछ । आजसम्म आइपुग्दा ती ऐनमा हरेक वर्ष आर्थिक ऐनले संशोधन गर्दै, नियमहरूले स्पष्ट पार्दै र आन्तरिक राजस्व विभागले प्रकाशन गर्ने निर्देशिकाहरूले उदाहरणसहित स्पष्ट पार्दै ल्याएकाले धेरै परिष्कृत भइसकेका छन् । ती ऐनमा रहेका हरेक व्यवस्थाको अर्थ र तात्पर्य खुल्दै जाँदा र राजस्व प्रशासनले प्रयोग गर्दै जाँदा कार्यान्वयनमा विस्तारै सहजता आउँदै छ । तर, राजस्व प्रशासन फेरि ती कानूनको सट्टामा राजस्व कोड बनाई लागू गर्नेतर्फ कार्य गरिरहेको छ ।
कानून भनेको एक अर्थमा नयाँ जुत्ता जस्तै हो । जति पूरानो हुँदै गयो, त्यति लगाउन सजिलो हुँदै जान्छ । धेरै पूरानो भएपछि फेर्नु पनि पर्छ, टालेर वा फाटेको ठाउँमा सिलाएर मात्र पुग्दैन । नयाँ जुत्ताले दुखाइ रहन्छ, नयाँ सोच आउँदैन र जाँगर चल्दैन ।
व्यवसाय वा व्यवसायी असफल हुन् भन्ने त कर्मचारीको पनि सोच हुँदैन । तर, आफ्नो सानो सजिलोका लागि व्यवसायीको ठूलो दुःखमा आँखा चिम्लिने प्रवृत्ति समस्याको जड हो । उदार दृष्टिकोण राखी कार्य गर्दा आफूलाई दोष लाग्ने हो कि वा आफू फसिने हो कि भन्ने मनोत्रासले कर्मचारीतन्त्र नै ग्रस्त छ । यो त्रास हरेकले हरेकलाई गर्ने अविश्वासको परिणाम हो । कुनै कर्मचारीले सेवाग्राहीको काम छिटो गरिदिएमा वा सहजिकरण गरिदिएमा वा नियम कानूनको उदार व्याख्या गरी गाँठो फुकाइ दिएमा वा नयाँ पद्धतिको शुरुआत गरेमा उसलाई कर्मचारीतन्त्रभित्रको कसैले धन्यवादसम्म दिँदैन, वृत्ति विकासको कुरा त परै जाओस् । बरु, त्यसमा उक्त कर्मचारीको कुनै व्यक्तिगत स्वार्थ हुनुपर्छ वा व्यक्तिगत लाभ लिएको हुनुपर्छ भन्ने जस्तो लाञ्छना लाग्ने र उस्तै परे अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगले दुःख दिने सम्भावना बढेर जान्छ । जागीरका लागि काम गर्ने कुनै कर्मचारीे किन यस्तो खतरा मोलोस् ।
दण्ड र पुरस्कारको अभाव
सेवाग्राहीको काम नगरेमा वा ढिलासुस्ती गरेमा कुनै कर्मचारीले दण्डित हुनु पर्दैन । कार्यसम्पादन मूल्यांकनमा यसको खासै भूमिका हुने गरेको छैन । आफूले पूरा गर्नुपर्ने दायित्व पूरा नगर्नु पनि भ्रष्टाचार हो, अख्तियारको दुरुपयोग नै हो । तर, कुनै फाइलमा समयमा निर्णय नगरेको वा आफ्नो जिम्मेवारी पन्छाएको वा सेवाग्राहीमैत्री नभएको भन्ने आधारमा कसैलाई कारवाही गरेको यस पंक्तिकारलाई जानकारीमा छैन ।
गर्न नहुने कार्य गरेकोलाई मात्रै विभागीय कारवाही वा अख्तियारको मुद्दा लाग्ने गरेको र गर्नुपर्ने कार्य नगर्ने वा तोकिएको समयभित्र वा उचित समयभित्र नगर्ने वा जिम्मेवारी पन्छाउनेलाई कारवाही नहुने र कुनै मुद्दामामिला पनि नचलाइने गरेकाले काम नगर्ने कर्मचारी पुरष्कृत हुन सक्ने र काम गर्ने कर्मचारी दण्डित हुन सक्ने अवस्था रहन्छ । जबसम्म आफ्नो दायित्व पूरा नगर्ने कर्मचारीलाई दण्डित गर्ने स्पष्ट कानून बनाई त्यसको सक्रिय र प्रभावकारी कार्यान्वयन हुँदैन तबसम्म निजीक्षेत्रले आशातीत प्रगति गर्न सक्दैन । निजीक्षेत्रको प्रगतिविना खुला अर्थतन्त्रमा विकास सम्भव छैन ।
निर्णय गर्नुपर्ने निश्चित समयावधि नै तोकेर कानून बन्ने गरेका छन् । यसले निर्णयकर्ताले समयसीमाभित्र बसेर निर्णय गर्न झकझक्याउने त गरेको छ, तर निर्णयकर्ताबाट यसको अपवाद खोजी पन्छिने गरेको देखिन्छ । तोकिएको समयभित्र एउटा कागज माग गरेर आफूले त समयभित्रै कारवाही शुरू गरेको तर सेवाग्राहीबाट कागजातहरू प्राप्त नभएको भन्ने बहाना खोज्ने कार्यलाई निरुत्साहित गर्नुपर्छ । निर्णयकर्ताले निर्णय गर्न थप कागजात आवश्यक पर्ने देखेमा त्यस्ता सबै कागजात एकैपटक माग गर्नुपर्ने र व्यक्तिले होइन, नियमले आवश्यक देखेको कागजात तथा जानकारी प्राप्त भएपछि निर्णय गरिहाल्ने पद्धतिको शुरुआत हुनुपर्छ । पछिल्लो समयमा विभिन्न अड्डामा निर्णयका लागि विभिन्न पदाधिकारी राखी समिति गठन गर्ने र समितिले निर्णय गरी निर्णयको माइन्यूट पेश भएपछि मात्रै कार्य गर्ने प्रवृत्तिको विकास हुँदै गएको छ । त्यस्तै सानोसानो विषयमा अन्य शाखाको राय माग्ने गरेको देखिएको छ । झट्ट हेर्दा यसले सामूहिक निर्णय गर्ने पद्धतिको शुरुआत भएजस्तो देखिए पनि निर्णय दिनुपर्ने अधिकारीले एक्लै निर्णय लिन सक्नेमा असम्बद्ध विभाग वा शाखाका कर्मचारीलाई निर्णय प्रक्रियामा सहभागी गराउँदा सरकारी काममा चुस्ती आउँदैन । यसले विशेषज्ञता वा जिम्मेवारीको आधारमा कामको बाँडफाँट हुनुपर्ने प्रशासकीय मान्यतालाई नै लत्याउँदै जान्छ । यसले सेवा प्रवाहमा अनावश्यक ढिलाइ गर्ने गरेको छ ।
व्यावसायिक क्षेत्रको आकार र आचार केही हदसम्म एकअर्काका परिपूरकसमेत हुन् । व्यावसायिक क्षेत्रलाई स्वतन्त्ररूपमा कार्य गर्न दिई यसको आकारलाई बढाउन राज्यले मद्दत गर्नुपर्छ ।
निर्णयकर्ताको विवेकमा प्रश्न
कुनै निर्णयकर्ताले असल नियतले कार्य गरेको छ वा छैन वा त्यसभित्र कुनै व्यक्तिगत स्वार्थ वा लाभको लोभ रहेको छ वा छैन भन्ने कुराको निक्र्योल गर्ने विभिन्न पद्धतिहरू हुन्छन् । तर, पछिल्लो समयमा सार्वजनिक सूचनालाई नै यसको आधार बनाउने गरिएको छ । कुनै सञ्चारमाध्यममा कसैका विरुद्ध कुनै नकारात्मक कुरा आउनेबित्तिकै निजलाई दोषी देखिहाल्ने हाम्रो समाज र यही समाजका अंगका रूपमा रहेका नेतृत्वकर्ताहरूको दृष्टिदोषले पनि निर्णयकर्तालाई निर्णय गर्न डराउनु पर्ने, पन्छाउनु पर्ने बाध्यता बढाउँदै गएको छ । यो रोग राज्यका सबै अंगमा देखिन्छ, चाहे त्यो कार्यपालिका होस् वा न्यायपालिका । सञ्चारमाध्यममा समाचार आउनेबित्तिकै डराउनुपर्ने अवस्था रहेसम्म निर्णयकर्ता स्वतन्त्र र निष्पक्ष हुन सक्दैन र उसमा केही नयाँ गरौं भन्ने भावनाको विकास हुन सक्दैन ।
कुनै कर अधिकृतले अस्वाभाविक कर निर्धारण गर्यो वा अधिकारक्षेत्रको गलत वा अधिक प्रयोग गर्यो भन्ने जस्ता विषय विभागीय कारबाहीका आधार बन्ने गरेका छैनन्, बरु उल्टै विभागीय पुरस्कारको योग्यता बन्न सक्छ । जसरी भएपछि बढी कर उठाउनुपर्छ भन्ने कर प्रशासन र सोही मान्यतालाई बोकेर हिँड्ने अर्थमन्त्रीहरूको उपस्थिति नेपालको सदाबहार नियमजस्तै बनेको छ । उपचार खोज्ने बाटो नै बन्द हुने गरी कर लगाउँदा पनि अदालत उदासीन बन्ने गरेका उदाहरणहरू प्रशस्तै छन् र हालैका दिनमा यो झन् बढ्दो क्रममा छ । कर राजस्वको विषय भन्नासाथ चोरी, छली नै भएको हो भनी निष्कर्षमा पुगी हाल्ने सञ्चारमाध्यम र त्यो कुरा सत्य होइन होला, प्रमाणले हेर्नुपर्छ भन्ने आँट कम हुँदै गएको राज्य संयत्रले व्यवसायको पारदर्शिता र कानून अधीनन व्यावसायिक स्वतन्त्रता कमजोर हुँदै गएको छ । व्यावसायिक जगत् स्वतन्त्र नभई यो वा त्यो नाम वा बहानामा राज्यनियन्त्रित हुँदा यसको आकार बढ्न सक्दैन ।
व्यावसायिक आचरण र नियत
व्यावसायिक क्षेत्रको आकार र आचार केही हदसम्म एकअर्काका परिपूरकसमेत हुन् । व्यावसायिक क्षेत्रलाई स्वतन्त्ररूपमा कार्य गर्न दिई यसको आकारलाई बढाउन राज्यले मद्दत गर्नुपर्छ । व्यवसायको आकार बढ्दा लगानीकर्ताले वा उद्यमीले व्यवसायको आफै सूक्ष्म व्यवस्थापन गर्न नसक्ने हुँदा व्यावसायिक संयन्त्रलाई जिम्मा छोड्नुपर्ने हुन्छ । यसले व्यवसायको व्यवसायीकरणलाई मद्दत गर्छ । यसबाट असल व्यावसायिक आचरणको निर्माण हुँदै जाने भएकाले सरकारले व्यावसायिक क्षेत्रलाई स्वतन्त्र रूपमा काम गर्ने मौका दिनुपर्छ । सरकार नियन्त्रित निजीक्षेत्र प्रतिस्पर्धी हुन सक्दैन ।
राजस्व चोरी अक्षम्य अपराध हो र यसमा संलग्न सबै दण्डित हुनुपर्छ । नक्कली बीजक राजस्व चोरीको ज्वलन्त उदाहरण हो । तर, नक्कली बीजक काण्डमा तानिएका सबै व्यवसायीले राजस्व चोरी नगरेको हुन सक्छ । राजस्व चोरी भएको थाहा नपाउने थुप्रै व्यवसायीहरूमाथि मुद्दा लागेको देखिन्छ । यो विषय सर्वोच्च अदालतसम्म पुगेको छ । चोरीमा संलग्न नभएका व्यवसायीले न्याय पाउलान् र संलग्न दोषीले कारबाही भोग्नु पर्ला भन्ने आशा गरौं । तर, राजस्व चोरी र राजस्व छलीलाई एउटै आँखाले हेर्न हुँदैन भन्ने कुराको ज्ञान राजस्व प्रशासनलाई छैन भन्ने कुराको कल्पना गर्न सकिँदैन, यो केवल नियतको प्रश्न हो । व्यवसायीले कुनै अमुक तरीकाले कार्य गरेको भए कर लाग्ने र करको रकम बढ्नेमा निजले अर्को तरीकाले कार्य गर्दा कर नलागेको वा करको दायित्व कम भएको हुन सक्छ । व्यवसायीको यस्तो कार्य मनसायजनित वा विना मनसाय पनि हुन सक्छ । व्यवसायीको कुनै अमुक कार्यले यस वर्ष उठ्नुपर्ने कर अर्को वर्ष उठेको हुन सक्छ । यी केवल उदाहरणमात्र हुन् । राजस्व प्रशासनको आँखाबाट यी सबै कार्यहरू कर छली हुन सक्छन् भने व्यवसायीको आँखाबाट कर छलीको कार्य नभई व्यवसायको कुशल प्रशासनबाट सृजित परिणामसम्म हुन सक्छ । व्यवसायको कुशल प्रशासन गर्दा व्यावसायिक खर्चको दायित्व घटेजस्तै करको दायित्व पनि घट्न सक्छ । यो करजनित अपराध होइन र व्यवसायीले दण्डित हुनु पर्दैन । तर, व्यवहारमा कर प्रशासनले सोचे जसरी व्यवसाय नगरेको कारण कर कम उठेमा कर अपराध गरेको मान्ने र न्यायालयले पनि मद्दत नगर्ने प्रवृत्तिले व्यवसायीले राजस्व प्रशासनसमक्ष खुसामत गर्नुपर्ने, सभ्य व्यावसायिक समाजले पचाउन नसक्ने व्यवहार र आचरण गर्नुपर्ने र कतिपय अवस्थामा बाध्य भई कानून प्रतिकूल कार्य गर्न पनि बाध्य हुनुपर्ने देखिएको छ । यी समस्त कुराले आर्थिक वृद्धिमा मद्दत गर्ने होइन, दुरुत्साहन गर्ने गरेका छन् ।
आर्थिक विकासको पहिलो चरण भनेकै व्यवसायमैत्री कानूनको तर्जुमा हो । कानूनको मस्यौदा व्यावसायिक संघसंगठनमा पठाई राय माग्दैमा व्यवसायमैत्री कानून बन्दैन । ती समूहबाट प्राप्त रायसुझावलाई गम्भीर रूपमा लिई विधेयकमा सम्बोधन गर्ने पद्धतिको शुरुआत गर्नुपर्छ । ऐन बनेलगत्तै पुनः सोही पद्धतिबाट नियमहरू बनाउने र पछि आएका समस्या र बाधा व्यवधानहरूलाई हल गर्ने गरी निर्देशिका, परिपत्रहरू बनाई लागू गर्दै जानुपर्छ ।
कानून बनेपछि त्यसलाई कार्यान्वयनमा ल्याउँदा व्यावसायिक स्वतन्त्रता र सहजीकरणलाई मुख्यस्थानमा राखी काम गर्नेलाई प्रोत्साहन र नगर्ने वा पन्छाउनेलाई कारबाहीको भागीदार बनाउनुपर्छ । अन्यथा आर्थिक विकास मन्त्रीको भाषणमा मात्रै सीमित हुने कुरा शंका रहँदैन ।
लेखक कर्पोरेट कानूनसम्बन्धी विज्ञ हुन् ।
