सङ्घीय शासन व्यवस्थामा विभिन्न तहबीच राज्यशक्तिको बाँडफाँट गरिन्छ । संवैधानिक व्यवस्थाअनुसार नेपालमा राज्यका राजनीतिक, प्रशासनिक र वित्तीय अधिकार र जिम्मेवारीहरूलाई संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा विभाजन गरिएको छ । संघीयताको प्रमुख उद्देश्य नागरिकको सर्वोत्तम हित कायम गर्नु रहेको छ र यसका लागि उनीहरूको सहभागितामा उनीहरूलाई नजिकैबाट सेवासुविधा उपलब्ध गराइन्छ । यो लोकतन्त्रलाई व्यावहारिकता प्रदान गर्छ र गरीबी घटाउन मद्दत गर्छ । संविधानअनुसार तीनै तहका सरकारले काम गर्दा सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्त अवलम्बन गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको हुन्छ । नेपालमा केन्द्रीकृत तथा एकात्मक राज्य व्यवस्थाका दुर्बल पक्ष तथा अवगुणहरूलाई हटाउन संघीय शासन प्रणाली स्थापना र संस्थागत गरिएको हो । विगत ५ वर्षमा नेपालमा संघीय शासन प्रणालीले मूलतः संस्थागत स्वरूप प्राप्त गरेको देखिन्छ । नेपाल जस्तो सानो देशका लागि संघीयता चाहिँदैन भन्ने तर्कलाई उपेक्षा वा अस्वीकार गर्दै संघीयताको कार्यान्वयनबाट महत्त्वपूर्ण उपलब्धि प्राप्त हुनुका साथै उपयोगी पाठहरू पनि सिकिएको छ । यस आलेखमा नेपालमा संघीयताका उपलब्धि र कमजोरीको समीक्षा गर्दै भावी कार्यदिशाका बारेमा चर्चा गरिएको छ ।
संवैधानिक, काूननी, नीतिगत र संरचनागत पक्षमा यथेष्ट प्रबन्धहरू गरिए तापनि केही समस्या र चुनौतीले संघीयता कार्यान्वयनमा अपेक्षा गरेअनुसार प्रगति हुन सकेको छैन । तमाम शासकीय समस्या पनि उजागर भएका छन् ।
संघीयताका सबल पक्षहरूबाट यसका उपलब्धिहरू पनि स्पष्ट हुन्छन् । संघीयताको अवलम्बन र कार्यान्वयनका लागि नेपालको संविधान, स्थानीय सरकार संचालन ऐन, २०७४, अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन २०७७, राष्ट्रिय प्राकृतिक श्रोत तथा वित्त आयोग ऐन २०७४, संघ प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय र अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७ लगायत विभिन्न मापदण्ड, कार्यविधि र नेपाल सरकारबाट समयसमयमा भएका निर्णयले कानूनी, नीतिगत, संरचना र प्रक्रियागतलगायत विभिन्न प्रबन्ध गरिएको छ । तीनै तहका सरकारहरूले आआफ्नो अधिकार क्षेत्रका विषयमा कानून बनाउने, वार्षिक बजेट तथा कायक्रम स्वीकृत गराउने, नीति तथा योजना बनाइ त्यसको कार्यान्वयनमार्फत संघीयता कार्यान्वयनको अभ्यास गरिएको छ । अहिले पाँचओटा बाहेक सबै स्थानीय तहले वार्षिक बजेट तर्जुमा गरी कार्यान्वयन गरेका छन् । स्रोतसाधन तल्ला तहहरूमा कानूनद्वारा नै पुग्ने व्यवस्था मिलाइएको छ । स्थानीय तहहरूले आआफ्नो प्राथमिकता, स्रोतसाधन, क्षमता र सम्भावनाअनुसार विकास निर्माण र सेवा प्रवाहका काम गरेका छन् । जनताले नजिकको सरकारबाट विकास निर्माण सेवा सुविधा प्राप्त गर्ने अवसर पाएका छन् ।
तीनओटै तहका सरकारको काम र जिम्मेवारी संविधानको अनुसूचीमा स्पष्ट तवरले राखिएको छ । केही विवादबाहेक अनुसूचीको कार्यान्वयन पनि गरिएको छ । संघीय सरकार, सातओटा प्रदेश सरकार, ७५३ ओटा स्थानीय तहहरू संघीयता कार्यान्वयन गर्न क्रियाशील रहेका छन् । यसमा करीब ४ हजार जना जनप्रतिनिधिले काम गरिरहेका छन् । आआफ्नो अधिकार क्षेत्रमा कानून, नीति निर्माण र निर्णय गर्न स्वतन्त्र छन् । साझा सूचीमा सहकार्यको माध्यमबाट कानून निर्माण गर्ने व्यवस्था रहेको छ । आफूलाई प्राप्त कार्य जिम्मेवारी पूरा गर्न कर, दस्तुर, शुल्क, महशुल उठाउने, राजस्व बाँडफाँट गर्ने, संघबाट प्रदेश र स्थानीय तहहरूलाई र प्रदेशबाट स्थानीय तहलाई समानीकरण, सशर्त, विशेष र समपूरकजस्ता अनुदान वितरणको व्यवस्था गरिएकाले वित्तीय संघीयताको अभ्यास गरिएको छ । नीतिनिर्माण, सेवाप्रवाह र विकास निर्माणका लागि प्रदेश मन्त्रिपरिषद्को निर्माण प्रदेश मन्त्रालयहरू, मातहतका विभाग निर्देशनालय, डिभिजन र कार्यालय निर्माण गरिएका छन् । योजना आयोग, लोकसेवा आयोगजस्ता संस्था निर्माण भएका छन् भने यातायातजस्ता प्रत्यक्ष सेवा प्रवाह गर्ने कार्यालयहरू पनि प्रदेश सरकारमार्फत सञ्चालित छन् । यसले गर्दा नागरिकले सहज तरीकाले सेवा प्राप्त गर्ने भएकाले यसलाई पनि संघीयताको सबल पक्षका रूपमा लिन सकिन्छ । सरकारका प्रत्येक तहलाई काम गर्ने जनशक्तिको व्यवस्था मिलाउन संघबाट प्रदेश र स्थानीय तहमा समायोजन गरी कर्मचारी पठाइएको छ । अदालतको फैसलाले पनि प्रशासनिक संघीयतालाई बल दिएको छ ।
नेपालमा संघीयताको कार्यान्वयनबाट केही कमजोर पक्षहरू पनि उजागर भएका छन् । संवैधानिक, कानूनी, नीतिगत र संरचनागत पक्षमा यथेष्ट प्रबन्धहरू गरिए तापनि केही समस्या र चुनौतीले संघीयता कार्यान्वयनमा अपेक्षा गरेअनुसार प्रगति हुन सकेको छैन । तमाम शासकीय समस्या पनि उजागर भएका छन् । पहिलो, संघीयताका बारेमा अझै समान धारणा बन्न सकेको छैन । केन्द्रीकृत सोचले जरा गाडेको देखिन्छ । यसैले गर्दा साझा अधिकार र अन्य विषयका कानून र मापदण्डको निर्माण हुन ढिलाइ भएको छ । सिंहदरबार गाउँगाउँमा पुगेको भए तापनि वडा कार्यालयसम्म झर्न सकेको छैन । शिक्षा, वन, प्रहरीलगायत प्रदेशका अधिकारहरू केन्द्रमै राख्ने प्रयासको पनि आलोचना गरिएको छ । प्रहरी भर्ना गर्न खोज्दा संघबाट नगर्न परिपत्र गरी प्रहरी शान्तिसुरक्षाको जिम्मा प्रदेशलाई नदिने निर्णयको आलोचना भएको छ । दोस्रो, संघीयतालाई सबल बनाउन व्यवस्था गरिएका राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद्लगायत संवैधानिक एवं कानूनी संरचनाहरूले प्रभावकारी रूपमा सक्रियताका साथ आफ्नो भूमिका बढाउन सकेनन् । यसले गर्दा संविधानमा उल्लिखित समन्वय, सहकार्य र सहअस्तित्वमा कार्य अगाडि बढाउन कठिन देखिएको छ ।
तेस्रो, वित्तीय संघीयताको कार्यान्वयन पनि समस्या रहेका छन् । संघले असुल गर्ने राजस्वको ७० प्रतिशतभन्दा बढी रकम केन्द्रमा नै राखिनुले प्रदेश र स्थानीय तहमा उनीहरूको अधिकार जिम्मेवारी अनुसारका काम गर्न स्रोतसाधनको कमी भएको गुनासो छ । स्थानीय तहले आफ्ना अधिकार क्षेत्रमा राजस्व परिचालन र वृद्धि गर्न चासो नदिनु, लोकप्रियताका लागि जनतालाई कर नलगाउने राजनीतिक चरित्रले पनि आफ्नो अधिकार र जिम्मेवारी पूरा गर्न स्रोत अभाव हुने र केन्द्रप्रति निर्भर रहनुपर्ने अवस्था देखिएको छ । चौथो, प्रदेश सरकारले आफ्नो भूमिका देखाउन नसकेको गुनासो सुनिन्छ । मन्त्रालयको संख्या बढाउनु, तीनओटा जिल्लाका लागि एक मात्र खानेपानी, भौतिक पूर्वाधार सामाजिक विकासजस्ता कार्यालय स्थापना गर्नु, जनताको नजिक सेवा प्रवाह संयन्त्र निर्माण नगर्नु, कार्यक्रम र सेवा प्रवाहमा स्थानीय तहसँग समन्वय र सहकार्यको वातावरण निर्माण गर्नु नसक्नुलाई कमजोर भूमिकाका कारकका रूपमा लिइएको छ । बाग्मती प्रदेश सरकारले यातायात व्यवस्था विभागले २ वर्षअगाडि जारी गरेको ७० प्रतिशत अंक ल्याएमा सवारी चालक अनुमतिपत्रको प्रयोगात्मक परीक्षा पास हुने व्यवस्थाको कार्यान्वयन हुन नसकेको अवस्था छ । यसले प्रदेश सरकारले नागरिकको विश्वास आर्जन गर्न सकेको छैन । पाँचौं, महालेखा परीक्षकको प्रतिवेदनले स्थानीय तहमा आर्थिक अनियमितता र बेरुजु बढेको देखाएको छ । जनप्रतिधिहरू पनि सुकिला–मुकिला बन्दै गएका छन् । आफूअनुसारका कर्मचारी माग गर्ने प्रवृत्ति बढेको छ । वित्तीय अनुशासन पालना नभएकाले उजुरी पनि बढेका छन् । नियमनकारी निकायहरूको भूमिका बढेको छ । यसले गर्दा स्थानीय तहमा काम गर्नेहरू तर्सिएको अवस्था पनि छ ।
माथि उल्लिखित संघीयता कार्यान्वयनका सबल र दुर्बल पक्षहरूको विश्लेषण गर्दा आगामी दिनमा नेपालका लागि संघीय शासनप्रणालीलाई फलदायी बनाउन नीति व्यवस्थापन, विकास सहजीकरण एवं सेवा प्रवाहमा सहकारी र समन्वयको प्रभावकारी अभ्यास गर्नु जरुरी देखिन्छ । यसका लागि संघीयताका बारेमा सबै पक्षहरूको समान धारणा विकास गरी संघीय सरकारद्वारा संविधानको साझा अधिकार सूचीबमोजिम तर्जुमा गर्नुपर्ने कानूनहरू र मापदण्ड यथाशीघ्र छिटो निर्माण गर्ने, संविधान र कानूनले परिकल्पना गरेका समन्वय र सहकार्यका संरचनाहरूलाई पूर्णरूपले क्रियाशील गराउने, सेवा प्रवाह र विकास निर्माणको जिम्मेवारी प्रदेश र स्थानीय तहमा प्रत्यक्ष रूपमा अधिक रहेको भए तापनि केन्द्रीय अनुदान तथा राजस्व बाँडफाँटबापत पाउने रकमको अंश न्यून रहेको देखिँदा केन्द्र सरकारले तल्ला तहलाई बजेट रकमको अनुपातमा वृद्धि गर्ने, प्रदेश सरकारले आफ्नो भूमिका प्रभावकारी बनाउन विकास निर्माणका ससाना आयोजनाहरू क्षमताअनुसार स्थानीय तहलाई हस्तान्तरण गर्ने, स्थानीय तहहरूको क्षमता बढाउने र प्रदेशले मझौला र रणनीतिक महत्त्वका आयोजना तथा कार्यक्रममा केन्द्रित हुनु आवश्यक देखिन्छ । कतिपय स्थानीय तहले कानूनअनुसार प्रशस्त सम्भावना भएका क्षेत्रमा कर लगाउन र राजस्व परिचालन गर्न सक्ने भए तापनि उदासीनता देखिन्छ । यसले विकास निर्माण र सेवा प्रवाहमा स्रोतको परिचालन गर्न संघप्रति निर्भरता बढाउने हुँदा राजस्व परिचालन क्षमता बढाउनुपर्छ । वित्तीय क्षमता संघीयताको वास्तविक मर्म नै हो । खर्च गर्नेले आम्दानी पनि गर्नुपर्छ । अनियमितता र भ्रष्टाचार नियन्त्रण गरी मितव्ययिता, सदाचार र सुशासन कायम गर्नु पनि उत्तिकै जरुरी छ ।
अन्त्यमा, नेपालको संविधानले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थाको माध्यमबाट दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धि प्राप्त गर्ने लक्ष्य राखेको छ । यसका लागि संघीय शासन प्रणालीमा स्वशासन र साझा शासन, समन्वय, सहअस्तित्व र सहकरिता, आत्मनिर्भरता र अन्तरनिर्भरताका सिद्धान्तहरूलाई अवलम्बन गरेको छ । नेपालको संघीय शासनप्रणाली समयका हिसाबले मूल्यांकन गर्न परिपक्व भइसकेको छैन तथापि विगत ५ वर्षको कार्यान्वयनबाट यसका सबल र कमजोर पक्षहरू उजागर भएका छन् । प्राप्त भएका उपलब्धिहरू धिमा र धमिला छन् । कुशासनको कमी छैन । आगामी दिनमा संघीयताका बारेमा समान धारणा विकास गरी तीनै तहका सरकारहरूले समन्वय, सहकार्य र सहअस्तित्वको भावनाबाट काम गर्नु जरुरी छ । यस्तो सहभावनाबाट नै तीनै तहमा नीति व्यवस्थापन, विकास सहजीकरण एवं सेवा प्रवाह प्रभावकारी भई संघीयताबाट अपेक्षा गरेको विकासको फल प्राप्त हुने देखिन्छ ।
लेखक योजना आयोगमा कार्यरत छन् ।
